Lettre n° 94 du G2S : budget 2018 – Janvier 2018

Lettre d’information du G2S

n° 94

Janvier 2018

Budget 2018 de la Défense

Proposée par le général Jean-Pierre Guiochon, cette lettre d’information a pour objet de dresser un point de situation sur le budget alloué au ministère des armées pour l’année 2018.

Il s’appuie principalement sur les documents produits en fin d’année 2017, par le ministère (projet de loi de finance et projets annuels de performance), mais également sur les comptes-rendus d’auditions d’autorités, au Sénat et à l’Assemblée nationale, au titre des travaux préparatoires au vote du projet de loi de finance 2018 ; il prend en compte quelques chiffres plus précis communiqués par des acteurs du dossier.

En finale, il nous a semblé utile de revenir sur le document de la Cour des comptes annonçant que le budget des armées de la France a d’ores et déjà atteint les fameux 2% du PIB. C’est le général Jean-Tristan Verna qui nous apporte son éclairage sur ce point qui n’a pas manqué d’être relevé par la presse.

L’année 2017 n’a pas échappé « au coup de tonnerre susceptible d’obscurcir l’embellie annoncée », comme l’indiquait dans sa conclusion l’article du G2S consacré au budget 2017. L’annulation des 850 M€ de crédits d’équipement destinés à financer le surcoût des opérations intérieures et extérieures a provoqué, non seulement la démission d’un CEMA, mais a apporté ses conséquences habituelles en matière de décalage « maîtrisé » de quelques programmes, tout en augmentant le report de charges pour les années suivantes, report à hauteur de 2,9 Mds€.

Ce report aurait pu encore fortement s’alourdir si les 700 M€ encore gelés n’avaient pas été débloqués dans les tout derniers jours de décembre.

Les paramètres de départ pour le budget 2018 ne sont donc pas optimaux. L’augmentation de 1,8 Mds € constitue surtout un signal politique, dans la mesure où les contraintes liées au maintien du déficit de l’État à un niveau inférieur à 3% du PIB, demeurent très fortes sur la construction des budgets des ministères régaliens.

La réalité de cette augmentation est minime, en raison du financement des mesures prises en conseils de défense de mai 2015 et avril 2016, de la budgétisation de la provision pour les OPEX portée à 650 M€1, et enfin de l’incidence des mesures de régulation prises en 2017. Elle ne permettra donc pas de financer les augmentations inscrites pour certains postes dans le budget 2018 sans recourir, une fois de plus, au décalage de quelques opérations déjà prévues.

Les armées sont soumises depuis de longues années à cette usante course de rattrapage de crédits annoncés, mais jamais totalement réalisés dans les échéances fixées. La « bosse de financement » est toujours bien présente et sa hauteur toujours significative. Il est probable qu’une seule loi de programmation ne permettra pas de la réduire sensiblement.

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Le budget 2018 se caractérise par un montant de crédits de paiement (CP) de 34,7 Mds€, dont 200 M€ provenant de ressources exceptionnelles, et par un niveau équivalent d’autorisations d’engagement (AE).

Le programme 146 (équipement conventionnel des forces) est doté de 10,3 Mds€ en CP, pour des besoins estimés à 10,7 Mds€ (hors report de charges) ; cela assure notamment la livraison d’un satellite optique Musis, d’un avion de surveillance ALSR , de 2 Airbus 400M, de 8 hélicoptères NH 90, de 5 Hélicoptères Tigre, de 3 Rafale Armée de l’air, d’un retrofit Rafale Marine, et des 3 premiers VBMR2 pour l’armée de terre.

Les AE, d’un montant de 11,4 Mds€ pour des besoins de 12,7 Mds€ permettront de commander notamment, le successeur du missile Mica, le prochain standard du Rafale, les 3 premiers ravitailleurs MRTT sur les 12 prévus, le 5e sous-marin Barracuda sur les 6 prévus, 20 Griffon.

Le report de charges attendu pour le programme 146 est de 1,8 Mds€.

Le programme dissuasion est en augmentation passant de 3,6 Mds€ à 4,04 Mds€, caractérisant la montée en puissance budgétaire nécessitée par le renouvellement des deux composantes nucléaires, dont les coûts à l’horizon 2030 sont estimés à 30 Mds€. Il restera à intégrer ces besoins « sanctuarisés » dans les futures lois de programmation.

L’EPM (entretien programmé des matériels) d’un montant de 3,82 Mds€ , en augmentation de 450 M€, reste encore inférieur au besoin supplémentaire estimé à 1 Md€ pour faire remonter à des niveaux acceptables (supérieurs à 50%) la disponibilité technique opérationnelle (DTO) des matériels très utilisés en opérations ou trop âgés ; il n’est pas acceptable notamment que des matériels aériens (avions de transport et hélicoptères) aient une disponibilité variant de 19% à 40%, alors que la faiblesse de notre capacité en transport aérien est une lacune amplement soulignée depuis plusieurs années.

L’autre incidence de cet EPM insuffisant est la difficulté à réaliser un entraînement régulier et efficient de nos forces qui ne disposent pas des matériels suffisants en état de marche pour atteindre les objectifs de journées d’activités opérationnelles. Depuis de nombreuses années, les chefs d’état-major d’armées insistent sur l’impérieuse nécessité de retrouver des marges de manoeuvre acceptables afin d’éviter la pérennisation de postures d’armées à deux vitesses, reposant sur un système d’entraînement différencié imposé par ces contraintes.

Les crédits de fonctionnement, du même niveau que celui de 2017, soit 3,9 Mds€, sont encore insuffisants pour améliorer sensiblement la vie quotidienne des unités. Il y a là un vrai problème de fond qu’il importe de mettre sur la table afin d’obtenir une amélioration significative à inscrire dans la prochaine loi de programmation. La débrouillardise et le dévouement des personnels ne peuvent constituer les seules réponses à ce qui est souvent et trop légèrement considéré comme une variable d’ajustement, balayée d’un revers de main par des décideurs, qui oublient ou ne connaissent pas objectivement la réalité de la situation.

Dans le domaine infrastructure, le montant de 1,5 Md€ soit 330 M€ de plus qu’en 2017 -mais comprenant 140 M€ issus de cessions immobilières toujours aléatoires -permet de poursuivre l’adaptation des installations accueillant les nouveaux systèmes d’armes et la sécurisation des implantations des forces, mais n’améliore pas les crédits d’entretien toujours inférieurs aux normes retenues pour les administrations de l’État. Là encore, on doit se contenter du minimum.

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S’agissant de l’armée de terre, le budget 2018 reste juste acceptable, sans corriger durablement les faiblesses ou lacunes constatées depuis longtemps.

Les livraisons et les commandes de matériels assurent le renouvellement prévu des systèmes d’armes, tant dans les domaines de la protection (premiers matériels Griffon et Jaguar3 du programme Scorpion, missile moyenne portée (MMP)), de la projection (hélicoptères Tigre et NH90), que de la capacité de combat individuelle (Fusil HK 416), ou des moyens de commandement (système informatique de combat Scorpion (SICS), poste radio de contact). Ce renouvellement ne comble pas les retards de mise en service et les décalages de cibles décidés antérieurement et pesant sur des capacités opérationnelles majeures.

Le programme Scorpion a subi un retard général de 4 ans, accompagné de plus par une diminution significative de cibles, celui du missile MMP également. La réduction de la cible artillerie impose maintenant le renforcement de 32 canons Caesar du parc actuel, dont le potentiel subit une usure inquiétante liée à son emploi à l’entraînement, comme en opérations (Irak). Le remplacement des engins de combat du génie devient aussi une autre priorité.

Par ailleurs, la politique de renouvellement des matériels pose la question de son économie au regard des coûts du maintien en condition opérationnelle (MCO) des matériels, soulevée récemment par le CEMAT. Retarder l’entrée d’un nouveau système d’armes, c’est prolonger un matériel ancien dont le coût d’entretien grandissant inexorablement est inversement proportionnel à son efficacité opérationnelle résiduelle. À cet égard, l’exemple de la mise en service du Griffon est instructif : le coût d’un Griffon neuf est de 1,5 M€, celui de la rénovation d’un VAB « Ultima » de 1,4 M€ ; dans ces conditions financières, l’accélération de la chaîne de production du Griffon, pour un surcoût annuel de 20 M€, permettrait de disposer en 2025 de 1310 engins au lieu des 800 prévus, évitant ainsi la revalorisation de 460 VAB.

Le budget activités et entraînement, d’un niveau de 157 M€ est susceptible de porter le volume des jours d’activités à 82 jours pour 81 jours en 2017. « Effort » qui reste encore très loin de l’objectif des 100 jours inscrit dans deux lois de programmation antérieures, mais jamais atteint. Le besoin financier supplémentaire acceptable serait de 10M€ par an, effort très modeste à comparer avec le niveau de financement annuel consacré par les 2 autres armées à ce même poste.

L’EPM des matériels terrestres, avec 506 M€, soit 15% d’augmentation, permet de poursuivre le plan MCO 2025 visant à faire passer le ratio de la maintenance étatique de 90 à 60% au profit de la maintenance privée passant de 10 à 40%, de réaliser les Grandes visites pour le Caesar et le VBCI et de passer des marchés de soutien VAB, VBL. Néanmoins, il manquerait de l’ordre de plus de 100 M€ par an pour prendre en compte notamment le soutien des moyens Scorpion et la remontée rapide des jours d’activités et d’entraînement.

L’EPM des matériels aériens de l’armée de terre, avec 373 M€, soit 10% d’augmentation, permet de mieux passer les marchés de soutien du TIGRE et du NH90, dont la disponibilité technique demeure encore insuffisante. Les pilotes pourront effectuer 173 heures de vol (164 en 2017) pour une cible affichée en programmation de 180.

Les petits programmes, (munitions, optronique, équipements de spécifiques, SIC) qui concourent à l’accompagnement et à la cohérence de l’emploi des systèmes d’armes « majeurs » ont été souvent les laissés-pour-compte des constructions budgétaires. Dotés de 189 M€, ils parent à l’essentiel, mais le niveau satisfaisant serait au minimum de plus de 200 M€ par an, pour renouveler certaines capacités opérationnelles spécifiques indispensables à l’efficacité de l’ensemble.

Enfin, pour ce qui concerne l’infrastructure, le montant de 179 M€ permet seulement de réaliser les travaux liés à l’arrivée des matériels Scorpion et de poursuivre ceux liés à l’installation de la 13e DBLE au Larzac et du 5e RD à Mailly.

Au bilan, ce budget 2018 reste en deçà des ambitions affichées : il ne permettra pas à l’armée de terre d’amorcer d’emblée la remontée en puissance espérée, sur le chemin la menant en position de 1e armée de terre en Europe…

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En conclusion, le budget global prévu pour les armées n’est pas un budget de renouveau, voire de rupture ; il s’inscrit simplement dans la trajectoire financière définie par le quinquennat précédent lors des conseils de défense de 2015 et 2016. Il peut aussi être considéré comme un budget en trompe-l’oeil, dans la mesure où l’augmentation si lourdement soulignée est déjà gagée par les incidences des mesures de régulation de 2017 et les décisions prises au cours des deux années précédentes.

Il soulève plusieurs questions relatives à la future loi de programmation et aux objectifs qui semblent lui avoir été définis par la Revue stratégique de défense et de sécurité d’octobre 2017.

1. Ce budget, et à condition qu’il ne soit pas lui aussi soumis en cours d’année à des mesures de régulation budgétaire, n’est pas de nature à constituer une marche haute permettant d’aborder dans de bonnes conditions les annuités suivantes de la future loi de programmation 2019-2024. À cet égard, la Revue stratégique, préparatoire à cette loi, a défini de nombreuses missions, dont certaines nouvelles, et dans le cadre souligné « d’un modèle d’armée cohérent, complet, capable de mener des opérations sur tout le spectre de la plus haute à la plus basse intensité ». Cet objectif ambitieux nécessitera des capacités opérationnelles adéquates, adaptées à l’exécution de ces missions. Ce qui implique des investissements financiers très conséquents ne se heurtant pas à des contraintes administratives et législatives.

Or, la récente loi sur la programmation des finances publiques pour 2018-2022 limite le reste à payer (RAP) au niveau de celui de 2017. Ce RAP est constitué par les engagements financiers (commandes passées, reports de charges successifs, intérêts moratoires…) non encore couverts par des crédits de paiement. Le niveau du RAP pour le budget des armées est estimé à 50 Mds €, dont 30 pour les équipements. Ce niveau constituera donc un frein puissant aux investissements à envisager répondant aux besoins de la future loi de programmation. L’équation financière de celle-ci sera donc très compliquée à résoudre.

2. Par ailleurs, les perspectives budgétaires pour les armées sont à considérer dans le cadre d’une stricte adéquation entre les missions imposées et les moyens attribués afférents. C’est le principe de réalité et d’efficacité sur le terrain qui doit d’abord prévaloir, et non celui d’une approche technocratique et assez irréaliste de pourcentage de PIB, qui reste une référence aléatoire. Cette problématique du pourcentage de PIB, dont celui devenu mythique des 2%, fait l’objet d’un renvoi particulier en fin d’article.

3. Enfin, le souhait très estimable de disposer d’armées françaises se classant les premières en Europe suppose un effort budgétaire très significatif, volontariste et de longue haleine, car on ne peut rattraper en quelques années seulement, deux décennies de réduction du format des armées et d’attrition continue de leurs capacités opérationnelles, alors que les missions ont été amplifiées. Nos voisins britanniques et allemands ont bien compris qu’il leur fallait aussi engager cet effort, comme l’évoquait l’article du G2S sur le budget 2017 ; ils prévoient donc respectivement 47,3 Mds€ en 2018 pour les premiers, 41,9 Mds€ en 2018 et 43 Mds€ en 2019 pour les seconds.

C’est à l’aune de ces éléments qu’il importe d’apprécier, d’une part, les efforts qui seront prévus dans notre prochaine loi de programmation et, d’autre part, la dimension européenne qui lui sera donnée.

Vous avez-dit « 2% » ?

Fin 2017, un document de la Cour des Comptes sur l’exécution de la LPM 2014-2019 a eu pour écho principal dans la presse que « la France est dès à présent à 2% du PIB pour sa défense ». Sous-entendu « Halte au feu (budgétaire) ! »

Que faut-il en penser ?

Ponctuellement et comptablement, la Cour a raison. Selon les années, le bilan final des dépenses effectuées au titre de la défense approche, voire parfois dépasse, le niveau des 2% du PIB. Ce sera notamment le cas pour le bilan 2016, année où les surcoûts OPEX ont été intégralement financés par les autres ministères. En effet, ce bilan est établi avec les normes utilisées au sein de l’OTAN4 et inclut le paiement des opérations, qui en France est en grande partie mutualisé entre les différents ministères, en cours d’exécution budgétaire.

4 Les règles de l’OTAN impliquent de prendre en compte les budgets exécutés (et non les budgets votés), avec ou sans pensions selon les cas (les deux options sont possibles) et pour les pays qui ont une gendarmerie militarisée, 5% de son budget, norme forfaitaire (sans doute surévaluée en régime normal) supposée traduire son engagement dans les opérations militaires (la prévôté, les escadrons de gendarmerie mobile envoyés sur certains théâtres d’opération…).

On peut avancer trois idées sur ce sujet des 2%.

1. C’est une notion floue, dans la mesure où selon la position de l’observateur (avant ou après l’exécution budgétaire, avec ou sans pensions, avec ou sans OPEX, avec ou sans les crédits de coopération militaire, etc.), on peut mettre en avant à peu près tous les pourcentages entre 1,5 et 2,2%, d’autant que le PIB est lui-même un agrégat difficile à stabiliser, dont le montant réel n’est disponible qu’avec un décalage de deux ou trois ans.

2. Un objectif de pourcentage du PIB doit avoir du sens. Il a été fixé par l’OTAN (ou plutôt officialisé) lors du sommet de 2014, pour placer les Alliés sur une tendance à la hausse de leur effort de défense, puisque la plupart d’entre eux se situent en deçà de 2% du PIB, et surtout très en deçà des 20% de dépenses d’équipement au sein de leur budget (ce qui n’est pas le cas de la France qui se situe à près de 50%).

3. La norme de dépenses en rapport avec le PIB doit mesurer un effort de défense pour « préparer la guerre » et non un effort de guerre, pour « faire la guerre », puisque l’effort de guerre ne peut pas être limité par les ressources mais doit couvrir les nécessités de la conduite des opérations. Il est donc aberrant d’inclure le coût des opérations dans le calcul. Il en va de même pour les pensions, qui mesurent un effort du passé…

La question qui se pose donc est celle de l’ampleur de l’effort financier que la France doit produire pour développer et entretenir les capacités qu’elle estime nécessaires à sa posture stratégique.

Pour revenir aux 2%, sans doute la communauté de défense, et ses représentants, ont-ils eu tort de s’accrocher trop longtemps à ce symbole, dès lors que les attentats de 2015 et la réévaluation des menaces qui en a découlé avaient inversé dans l’opinion et chez les responsables politiques la tendance à la baisse des moyens de la défense et que des mesures avaient été prises pour l’inverser, tant en matière d’effectifs que d’équipements, sans oublier les besoins de la dissuasion nucléaire, spécificité française en Europe. Dans ce contexte, le discours sur la dynamique des 2% devenait d’autant moins utile au débat que d’évidence il était probable que 2% ne suffiraient pas à financer l’ambition stratégique nationale…

C’est d’ailleurs ce que la Cour des Comptes écrit, dans son document de fin 2017 :

« L’ensemble de ces éléments (d’analyse des besoins capacitaires) conduit à des besoins de financement en croissance et justifie que la Nation consacre un effort additionnel au bénéfice de sa défense sans avoir besoin de recourir à l’attribution forfaitaire d’un pourcentage du PIB.

La Cour considère en effet qu’une programmation financière ne peut être fondée sur un objectif forfaitaire de dépense : la dépense doit résulter de la mise en oeuvre d’objectifs politiques et militaires dans un cadre budgétaire donné, et non d’un objectif fixé a priori ».

On ne peut être plus clair pour dire que 2% ne peut pas être un objectif a priori, et qu’il faut mettre sur la table non des %, mais des milliards d’euro, le montant de 50 milliards en 2025 étant celui annoncé par le Président de la République, hors OPEX et hors pensions.

Sans doute, si l’on n’y comptabilise ni les OPEX, ni les pensions, un niveau de 2% serait-il compatible avec les besoins, à condition que les prévisions de croissance du PIB se réalisent et que les besoins de la dissuasion soient correctement évalués et lissés.

Mais en tout état de cause, à partir du moment où c’est l’ambition stratégique qui prime, il faut se résoudre à abandonner toute référence forfaitaire rapportée au PIB et faire une évaluation chiffrée donnant au système de défense français le pouvoir d’achat suffisant pour constituer et entretenir sur la durée les capacités nécessaires pour remplir les missions qui lui sont fixées par les autorités politiques.

Financer les opérations relève d’une autre logique…

1 Contre 450 M€ jusqu’ici.

2 Véhicule blindé multi-rôle, appelé Griffon, et remplaçant le VAB.

3 Le Jaguar remplacera l’AMX10 RC et l’ERC90 Sagaie.

4 Les règles de l’OTAN impliquent de prendre en compte les budgets exécutés (et non les budgets votés), avec ou sans pensions selon les cas (les deux options sont possibles) et pour les pays qui ont une gendarmerie militarisée, 5% de son budget, norme forfaitaire (sans doute surévaluée en régime normal) supposée traduire son engagement dans les opérations militaires (la prévôté, les escadrons de gendarmerie mobile envoyés sur certains théâtres d’opération…).

Général de corps d’armée (2S) Jean-Tristan VERNA